一、引言
德姆塞茨（Demsetz,1964,1967）认为“产权出现”是这样的：当成本太高而难以定价时，物品可能出现一个市场（假如有的话）的零的价格。但是技术的、人口的或社会的变化可能带来正的价格。然后产权有效的配置物品，以免造成错误使用（如造成污染）或者过度使用（如公地的悲剧）。市场配置因此取消指令配置或者最初的配置。⑴
德姆塞茨的解释存在着新古典政治经济的典型缺陷（William,1988）,“为均衡规定条件和规定均衡的财产，而没有规定这些条件在真实世界里如何产生。”⑵从现实中来看，有时条件被满足，但是产权并没有出现。实际上，德姆塞茨的条件充其量是必要的，而不是充分的。这是因为，新古典方法把政治结构完全排除（Riker,1988），⑶但是，真实的经济活动深深地镶嵌在政治活动中，“产权必然是政治制度，无论过去还是现在，现存权利结构的性质和实施都是由政治力量决定的”，⑷因此，有必要以一个比新古典模型更为现实的背景，来研究产权的起源。
与德穆塞茨不同，本文关注的是政府官员和政治家在农村土地产权制度演进过程中的作用。（5）此外，这种演进无疑是动态的，其中政治和经济的相互作用不仅影响到结果，而且影响各种参与者的处境。在这里，发挥作用的是一种政治-经济力量。
二、70年代末至今中国农村土地制度的经验研究
（一）1978年至1983年
在1978年中国农村的一些地区，土地的“集体所有”产权向相对较小的群体或个人控制转变这一趋势是很明显的，在浙江温州、安徽的肥西县、凤阳县以及四川的部分地区，已经出现了“分产到户”，以及“分组作业”、“定产分工”、“超产奖励”等土地产权的初级形式。这种趋势很明显同诺思和托马斯（1973）以及德姆塞茨（1967）阐述的产权理论假设相一致，正如博什阿普（Boserup,1981）的研究所表明的：人口压力最大、商业性农业收益最高和最可能接近技术进步的地区，如果不是完全私有化的话，它们将最快地朝着排他性产权的方向发展。（6）《中共党史重大事件述评》中描述到，“1978年安徽大旱，大部分地区已经是10个月没有下雨，400多万人口饮水告急，秋种无望”，生存的危机使排他性产权形式的萌芽成为可能。
在这里，农民自发组织实施的以“家庭契约”代替“集体契约”的创新，由于大大“内部化”了“代理成本”，直接导致了生产的高效率，从而也回答了德姆塞茨（1967）提出的产权制度变革所必须满足的第一个条件问题：“产权制度变迁所带来的收益必须高于为此而支付的成本，以证明这种变迁是正当。”(7)关于这一方面的资料翔实而充分，权威史料表明：“1979年，凡是实行包产到户的地区都获得大丰收”。
但是，与德姆塞茨（1967）所提出的产权变革必须与非正式制度吻合这一问题不同的是，(8)这场变革在最初是向一种农民分散化经营的“小农状态”回归，并且，这种回归与中国数千年封建社会和近代社会中“自给自足”小农经济是一致的，双方具有共同的行为规范和准则、习俗乃至文化积淀。中国农村土地产权制度作为一种内生（非强制）产权，它的产生本身就说明与文化中衍生出来的非正式约束之间具有内在的契合性，它所要求的是制度的“供给方”——政府实体、执政党组织或者法律体系对此予以制定、通过或者颁布，即：正式制度的承认和确定。
最初，这种承认和确立是小范围和非正式的，但是，“政治市场”上的竞争已经出现并且以舆论辩论这一特殊的方式进行，这场辩论在1979-1980年最为激烈，以持反对态度的《人民日报》、内部刊物《农村工作通讯》和持赞成态度的新华社和联产承包的发起地安徽省为代表。(9)无疑，政治家和一小部分政府官员是产权变革的推动方。在这里，经验证据已经表明了，与詹威尼基（Jan.Winiecki，1991）假说相悖的是，（10）“政治家”们在中国70年代末乃至整个二十世纪中后期绝对不是“无能力的”、受牵制于代理人集团的，相反，他们拥有相当大的能够独立改变规则的权力。这种权力来源于政治家个人在执政党内部的资历和威望。政治家获得和掌握权力是为了实施推行自己的思想和路线，这种思想和路线凝炼自政治家们对共产主义信念的不同或者独特理解。因此，如果对政治家的行为特征做出假设，“信念最大化”是合适的，需要明确的是，这里的“信念”来自于政治家在自身在所处时代背景下对整个国家目标体系的预设。（11）
至于中层和地方政府官员阶层，可以肯定的是，他们的行为特征和目标函数绝不是单一的，如果按照威尼基假设的他们有“维持现状”激励，(12)那么就无法解释一小部分地方官员对农民自发举动的默许和支持，并且这种支持的程度随着时间的推移而加大；由默许向公开支持转变。（13）
事实上，在70年代末和80年代初这段时间内，促使政府官员支持或反对产权变革的动机或原因中，主要是意识形态原因和政府官员自身的道德伦理观。西方政治经济学中无论是布坎南和公共选择理论还是斯蒂格勒-佩尔兹曼-贝克尔范式的理论假设在这里都是得不到经验证明的。为说明这一点，我们可以在他们所论述的分析框架下展开中国农村土地产权变革中政府官员的成本收益分析，在这一时期，政府在推动产权变革中的现实成本包括：政府要承担启动和实施改革的财务费用，承担改革可能引起的社会震荡成本以及政治风险；政府的机会成本则是“维持现状”下给政府带来的收益，或者说，“潜在的租金流”。由于政府本质上是一个虚拟主体，政府和社区成员之间存在着委托代理关系，因此，政府成本实际上是社区成员的成本，对具体政府官员而言转移不出去的成本只有政治风险和潜在租金收益损失。在70年代末的中国，前者对支持变革的官员是相当大的；而后者对反对变革的官员来说是几乎为零。这是因为，“土地使用权”式的产权变革并没有对既得利益集团造成真正危害。高昂的变革成本和低微的潜在收益损失在以“自利”假设为基础的分析框架下应该得出既没有官员支持变革也没有官员在变革启动时反对的结论。很明显，这与事实相悖。
（二）1983年至今
如果把1978年至1983年“一号文件”的颁布看作是“土地集体产权”向“土地个人使用”这一产权初级形式的突破阶段，那么1983年至今则是残缺向完整、模糊向明晰的产权形式变革的徘徊期。
比较两个阶段，首先可以观察到的相同点是，无论是“使用权”这一土地产权初级形式的变革，还是90年代一些地方私下试行的将模糊不清的“集体产权”、特别是关于土地的各种权利，清楚地界定到农户头上这一“法外”活动（周其仁，1994），(14)都具有自下而上的、由既定体制中内生的特点，同样，它们天然与非正式约束之间存在契合以及要求正式制度的承认和确立也是一样。但是，引起我们关注的是，如果一场变革持续20年时间仍在原地徘徊，其中的原因是什么？
原因是多方面的，除了当年始终伴随人民公社体制的饥荒和农产品不足的威胁从整体上的消失（周其仁，2001）(15)，还有两点：一是产权的进一步变革对政府官员中的“寻租”阶层的危害，以及这一阶层对变革所起的阻碍作用；第二，如果说第一点是一般性原因的话，具体到中国国情，就不能不考虑到意识形态方面所起到的遏制作用。
在这里，政府官员中的“寻租”阶层是指利用农村土地所有权转让这一机会将“权利租金”转变为“权力租金”的政府官员群体，他们存在于“集体”和土地转让相关的政府部门中，其赖以“寻租”的基础就是国家征用土地制度。巴泽尔等人的研究已经表明，当特权存在时，有特权的人总是想方设法来维护特权并寻求更多的特权。由国家和集体这两个虚拟主体掌握土地产权或者是除使用权以外全部产权的制度安排，造成的直接后果就是“集体”和“政府”的权利往往蜕化成个人的权力。首先，无论是“老式的”集体——人民公社，还是现存的“集体”，“从来就不是农民私人产权之间的‘合作’经济，集体公有制既不是一种共有的、合作的私人产权，也不是一种纯粹的国家所有权，它是由国家控制但由集体来承受其控制结果的一种农村产权制度安排”（周其仁，1994）。(16)包产到户之后，土地等主要生产资源的使用权“承包”给了农户，但是，绝大部分产权仍然在“集体”名义下共同所有，“集体”掌握调整土地使用权的权力、控制土地使用权以外的经济资源产权、并履行着基层行政职能。当国家因城市或工业用地征用农村土地时，政府首先是向集体支付征地补偿金，然后再进行土地批租。不管是人民公社时期还是农民有长期承包使用权的现在，农民必须“退下”，由“集体”（也就是几位乡村权力人物）出面，协调政府征地、领取并分配征地补偿，并且，因为“土地涨价要归公”的要求，这种补偿是微薄或者说与市价的差额是相当惊人的。（17）
其次，由于“土地禁止交易”，在决定工业和城市用地供给的，既不是农地的所有权，也不是农地的使用权，而是政府的行政权力，包括审批、规划和征用等方面。就是说，农地产权在法律上没有资格作为土地交易的一方，无权参加讨价还价。在这里，权力租金——而不是土地产权的权利租金——成为目前农地转向工业城市用地过程中基本的经济刺激。公务员之家
这种产权制度安排下，政府出面主持的土地转手交易规模以及由此导致本该是农民所有的“产权租金”流失出去的金额有多大？1987年至2001年，中国非农建设占用耕地2394.6万亩，按人均占有耕地0.7亩计算至少有3400万农民因征地失去或减少了土地。而以现在的经济发展速度，2000年至2030年的30年间，占用耕地将达到5450万亩以上，失地和部分失地的农民将超过7800万人（18）。杨小凯在1994年的预测反证了，因为在农地转手交易方面的现状，损失的潜在农业总产出达到30%，(19)这可能是关于目前为止最大胆、最令人惊讶的结论了。
对现有土地产权下寻租阶层的描述，不仅可以证明他们有充分的“维持现状”的激烈，反对以土地转让、抵押和租赁为核心内容的进一步产权变革；而且，也从另一层面说明了70年代末土地产权变革取得突破的一个常被人忽视的原因：土地使用权形式的变革并没有真正危害既得利益集团，从而避免了他们对改革造成的强有力阻碍。
关于意识形态方面原因对产权进一步变革所造成的遏制作用是不言而喻的。意识形态的建立需要很高的沉淀成本（sunkcost），因此成熟的意识形态会在较长时期内占据垄断地位，并随着时间的推移，变成深入人心的复杂而普遍的思想情感。这个问题的解决不仅需要社会主义理论方面的发展和突破，也要求政治家们的勇气和谋略。
三、结论
综合以上对中国农村70年代至今的土地产权变革的分析，我们可以得出以下几个方面的结论：
首先，一项产权制度能否成功实施变革，取决于政治和经济两方面能否形成互相促进的一种良性互动状态。在这里，政权归位和产权到位的可能途径和轨迹是：政治市场上的竞争以及由此导致了制度上的均衡，同时，产品和要素市场上的竞争也将同时进行，以适应制度环境的不断变化，这两者是并行且互为依托的。当这种制度演进是发源于经济体制内部时，诺思强调的与社会习俗、规范等非正式约束之间的协调性问题是不重要的，它所面临的唯一问题是能否得到正式a制度的确立和承认。
其次，在经验分析和理论“印证”方面，中国农村土地产权的内生化以及随后对高效率的促进再一次证明了诺思、德姆塞茨等人关于产权起源理论的正确性；西方政治经济学对政府官员和政治家的行为假设是不全面的，文中我们已经看到意识形态原因和自身的道德价值观可以促使一部分人做出“利他”和“不利己”的行为选择，事实上，他们的行为目标应该是一个复杂的综合体；对既得利益集团的分析提出了另一个制度变迁成功与否的因素，同时也证明了斯蒂格勒、贝克尔以及布坎南等人关于政治利益集团以自利的方式形成，以及政治家面对其所施加的竞争压力，理性的选择政策的假设。（20）在“产权、国家和民主的共同演进”这一命题中，中国特别是70年代末的农村土地产权变革符合巴塞尔谈到的产权演进对国家结构或性质所产生的影响：产权变革催生以权力均衡为基础的“自愿契约”形成，从而导致在保持政治稳定的情况下，实行政治变革的可行性。意识形态原因在产权变革中也是重要的，甚至能起到极大的遏制作用。
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